2023-09-18

  申请人某公司（以下简称“申请人”）不服被申请人江门市生态环境局（以下简称“被申请人”）于2023年6月14日作出的江江环罚〔2023〕X号《行政处罚决定书》，向江门市人民政府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

  一、被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）认定事实错误，处罚的证据不足。

  被申请人认为按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021 年版）申请人是“水泥制造业”建设项目单位，认为申请人存在建设项目需要配套的环境保护设施未建成、未验收，即投入生产或者使用的违背法律规定的行为。被申请人是基于错误认知，且在证据不足的情况下从而作出与客观事实不符的错误认定。

  一是建设项目是“基本建设项目”的简称，亦称“基建项目”。在一个或几个施工现场上，按照一个独立的“总体设计”进行实施工程的各单项工程的总体。它是确定和组建建筑设计企业的依据，通常一个建设项目为一个建筑设计企业。在我国，一般以一个企业（或联合企业）、事业单位或一个独立的工程作为一个建设项目。如一个工厂、一个国营农场、一个独立的水利工程、一条铁路等。

  二是申请人显然不是生产建设项目单位，申请人只是通过租赁村委厂房做小作坊加工作业，而《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021 年版）第一条规定“为了实施建设项目环境影响评价分类管理，根据《中华人民共和国环境影响评价法》的有关法律法规，制定本名录。”《中华人民共和国环境影响评价法》第一条规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境能够造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”因此，需要编制环境评估报告、完善环境保护设施的是建设项目，显然不是申请人这一类小作坊作业。

  三是被申请人的认定缺乏证据或缺乏常识。申请人是简单加工水泥制品，是艺术家居类的，不是建筑类的。被申请人已查明主要加工设施也仅仅是3台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机。这些设备极不可能是建设项目的，也不是能生产制造产品的机器设备。因此，被申请人认为申请人属《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）“水泥制造业”是缺乏依据缺乏常识的，且申请人营业执照记载的是“水泥制品”并非制造，因此，申请人也不需要编制环境影响报告表。

  二、被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）适用法律错误，没有法律依据，属不当行政行为。

  被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号），认为申请人依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）第二十七项属非金属矿物制造业等“水泥制造业”项下商品混凝土：砼结构构件制造；水泥制品制造等显然与申请人实际从事的加工、销售不符，且申请人营业执照登记记载的项目是“水泥制品”，从事家居艺术品加工，与建筑构建大相径庭，被申请人对申请人行业或名录的内容显然理解错误，导致被申请人错误引用《建设项目环境保护条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”与第十九条第一项规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”显然，申请人不是建设项目单位，是小作坊加工，且申请人是租赁厂房的，厂房业主单位当初申报环评情况与申请人无关，被申请人基于错误的事实判断，适用法律错误，属不正当行政行为，是可撤销的行政行为。

  申请人是小作坊作业，基本处于停工状态，加工设施也仅仅是3 台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机，在市场上几乎不存在价值，而被申请人不顾真实的情况，错误判断事实、适用法律不当，作出 26 万元的罚款，远远超出了申请人的设备价值及营收金额，被申请人行政行为存在不合理性。

  一、被申请人作出《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）的主体适格。

  根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”以及《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款“环境保护行政主任部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的别的环境保护的方法的落实情况，做监督检查。”的规定，被申请人作为江门市生态环境保护主管部门，对本行政区域内的环境保护工作具有监督管理的权利，故对申请人涉案环境违背法律规定的行为作出行政处罚决定，系履行法定职权的体现，因此，被申请人作出《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）主体适格。

  二、被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、程序正当。

  （一）被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）认定事实清楚、证据充分。

  2023年4月20日，被申请人执法人员对申请人进行全方位检查。经调查，申请人的建设项目（主要生产设备：3台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机）属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）第二十七项“非金属矿物制品业”中“石膏、水泥制品及类似制品制造”的“水泥制品制造”类别，应当编制环境影响报告表。申请人存在建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，建设项目即投入生产或者使用的违背法律规定的行为。

  上述事实有江门市生态环境局现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录3份、现场照片（图片、影像资料）证据等，申请人提供的投资额度说明，房屋租赁合同、营业执照、法定代表人身份证复印件，送达地址确认书等为证。申请人的违背法律规定的行为事实清楚，违法事实证据确凿，违背法律规定的行为事实存在。

  （二）被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）适用法律正确，自由裁量得当。

  申请人的违法行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”的规定。

  被申请人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主任部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”参照《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》附件1§1.8和《江门市实施＜广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定＞细则》第五条、第七条第二项裁量标准的规定，根据申请人的情况，最大限度地考虑了其违背法律规定的行为的事实、性质、情节及社会危害程度等，已按照自由裁量所在档次金额进行处罚，故对申请人“未验先投”的违背法律规定的行为作出罚款人民币26万元（大写：贰拾陆万元）｛罚款金额26万元=初步罚款金额26万元[裁量百分值总和26%（裁量起点20%+环境保护设施未建成6%）×100万元]+初步罚款金额26万元×5%×调整系数总和0（积极努力配合调查取证、近二年同类违背法律规定的行为情况的情节已经在权重裁量中体现，则不再重复计算该情节）｝的决定适用法律准确，处罚幅度适当。

  （三）被申请人作出的《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）程序正当。

  被申请人在对申请人作出行政处罚决定之前，被申请人执法人员依法对申请人进行现场检查、调查，在收集了相应证据的基础上，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，参照《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》附件1§1.8和《江门市实施＜广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定＞细则》第五条、第七条第二项裁量标准的规定，于2023年5月24日作出，并于5月29日向申请人送达“拟处罚款26万元整（贰拾陆万元）”的《行政处罚听证告知书》（江江环罚听告〔2023〕X号）和《江门市生态环境违法企业主动公开道歉承诺工作指引》。被申请人已根据《中华人民共和国行政处罚法》的要求，告知申请人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知申请人依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。

  申请人未在法定期限内向被申请人提交听证申请，未向被申请人提交陈述、申辩意见。被申请人于2023年6月14日作出《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号），并于2023年6月16日送达给申请人，告知相应的权利义务。被申请人依法履行法定职责，作出行政行为的程序正当。

  上述事实有《行政处罚听证告知书》（江江环罚听告〔2023〕X号）、《行政处罚决定书》（江江环罚〔2023〕X号）及相关送达回证为证。

  三、申请人在《行政复议申请书》上所述的“事实与理由”无事实和法律依据，应依法不予采纳。

  1.结合被申请人调取的证据材料，申请人主要生产原料为：细砂、石子、水泥粉、石膏粉、固化剂、水性漆和硅胶，主要生产设备为：3台打磨机、1把喷枪、1台线台切割机，主要生产工序为：石料—切割—石子，原料—投料—混料—搅拌—倒模—喷漆—晾干，硅胶原料—真空抽压—添加固化剂固化—晾干—倒模（石膏粉）—晾干—成型，产品为水泥工艺品，投料、搅拌、切割和打磨工序会产生粉尘，喷漆工序会产生一定废气，未配套废气收集治理设施。被申请人充分结合其生产的基本工艺、产品及项目对环境的影响程度等要素做综合考虑，认定其建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）第二十七项“非金属矿物制品业”中“石膏、水泥制品及类似制品制造”的“水泥制品制造”类别，应当编制环境影响报告表。

  2.被申请人认定申请人的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理目录》（2021年版）第二十七项“非金属矿物制品业”中“石膏、水泥制品及类似制品制造”的“水泥制品制造”类别，并非申请人开篇所述的“水泥制造业”，况且申请人在第三点也承认其为水泥制品。另，“水泥制造”有单独的项目类别。

  《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）已明确列明了五十五大类、173小类建设项目的环评类别，所列项目既有工程建设项目、建筑物建设，还包括生产制造、设施、设备的建设安装等，申请人所述的“基本建设项目”“基建项目”仅为其中一类。

  3.申请人为其“水泥制品制造”项目的建设实施者、使用者，其使用租用或自有厂房从事该项目的建设、生产均不影响其为“水泥制品制造”项目实施主体的认定。申请人在案发地从事“水泥制品制造”项目的建设、使用，应严格依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，对其项目规划和实施后会造成的环境影响做多元化的分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，编制环境影响报告表并依法报请审批部门审查通过后方能开工建设；在建设项目建成后应及时完成自主验收工作。根据被申请人的调查取证及申请人提供的证据，申请人并未报批环境影响评价文件，亦未开展自主验收工作。

  1.申请人的营业执照已明确记载其营业范围为“生产：水泥制品；销售：水泥、树脂、石膏。”被申请人在考虑其生产的基本工艺、产品及项目对环境的影响程度后，认定其为“水泥制品制造”项目依法有据，并非申请人所述的“水泥制造业”。

  2.申请人错误认为其项目的建筑设计企业为厂房业主，厂房业主仅向申请人出租厂房，申请人利用该厂房从事“水泥制品制造”项目的建设、生产，申请人应为该项目的建设主体，而非厂房业主。

  被申请人对申请人进行全方位检查时，其正在生产。被申请人在依法调查取证的基础上，根据法律和法规和自由裁量标准的各项规定，在所在裁量档次的最低档对申请人作出人民币26万元的行政处罚决定依法有据，裁量处罚情节不能简单以申请人涉案项目的价值及营收金额进行考量，更应考量申请人排放污染物种类及是否配套治理设施等因素。申请人未配套治理设施，其产生大量未经处理的废气直接外排，已对周边居民的身体健康造成影响。

  申请人某公司于2020年3月4日成立，类型为“有限责任公司（自然人独资）”，法定代表人为张某，营业范围“生产：水泥制品；销售：水泥、树脂、石膏。（依法经批准的项目，经有关部门批准后方可开展经营活动）”，注册资本为人民币伍拾万元，住所为江门市XX区XX工业区X号。

  2023年4月20日，被申请人到申请人住所处开展执法检查。检查前，执法人员出示了执法证件，并告知了申请人法定代表人张某申请回避的权利和配合调查的义务。当天，被申请人执法人员对现场进行了拍照并制作《江门市生态环境局现场检查（勘察）笔录》，笔录载明：“2023年4月20日上午，我局执法人员到位于江门市XX区XX工业区X号的某公司做检查，该企业主要从事石膏、水泥制品及类似制品制造，主要生产原料为细砂、石子、水泥粉、石膏粉、固化剂、水性漆和硅胶，主要生产设施为：打磨机3台、喷枪1把、线台，主要生产工序为：石料一切割一石子；原料一投料一混料一搅拌一倒模一喷漆一晾干；硅胶原料一真空抽压一添加固化剂固化一晾干一倒模（石膏粉）一晾干一贴纱布一成型；企业的水泥工艺品生产建设项目已建成投产，检查时混料、倒模、喷漆、打磨和硅胶固化晾干等工序正在生产，未配套建设相应的环境治理设施，企业法定代表人未能提供该建设项目的环境保护相关手续，现场调取该企业营业执照、身份证复印件各1份，已拍摄取证。” 申请人及其法定代表人张某对该笔录盖章、签名确认“情况属实，无意见”。同日，被申请人执法人员制作《江门市生态环境局调查询问笔录》，在该份笔录中，申请人及其法定代表人张某确认以下事实：1．张某，工作单位是申请人，职务是法定代表人，其可以代表申请人接受被申请人的询问。2．申请人的企业性质是有限责任公司（自然人独资），经营范围“生产：水泥制品；销售：水泥、树脂、石膏。申请人的主要管理、负责人员是张某本人。3．申请人主要从事水泥工艺品生产建设项目，主要生产设备有：大型石材切割机1台，打磨机3台，喷枪1把、线台，主要生产工序为：石料一切割一石子；原料一投料一混料一搅拌一倒模一喷漆一晾干；硅胶原料一真空抽压一添加固化剂固化一晾干一倒模（石膏粉）一晾干一贴纱布一成型。4．生产过程中使用的原材料是固化剂、石膏粉、石子、水泥、细砂、硅胶和水性漆，石膏粉使用300千克，水泥月使用量是2吨，石子月使用量是1.5吨，细砂月使用量是1.5吨，硅胶月使用量使用30千克，水性漆月平均使用量是15千克、固化剂月平均使用量是500克。5．申请人主要是投料、搅拌、切割和打磨工序产生粉尘，喷漆工序产生一定的废气，切割和打磨过程中产生的粉尘通过加水冷却降尘。投料、搅拌和喷漆工序未配套废气收集治理设施。6．2023年4月20日，被申请人执法人员到位于江门市XX区XX工业区X号的申请人处进行全方位检查，现场检查时，申请人正在生产，其中混料、喷漆、倒模、打磨和硅胶固化晾干工序正在生产。7．申请人水泥工艺品生产建设项目没有办理相关环评审批以及验收手续。8．申请人水泥工艺品生产建设项目开始建设是2021年12月15日，2022年3月15日建设完成并于2022年3月31日开始投入生产。9．近三年，申请人没有被环保部门处理过。

  2023年4月25日，被申请人执法人员制作《江门市生态环境局调查询问笔录》，在该份笔录中，申请人及其法定代表人张某确认以下事实：1．张某可提供租赁合同，没有相关电费记录。因为该地块，张某之前转租给另一家企业进行生产，后来这家企业撤走后张某就正式在此建设生产。2．目前生产地块是张某之前转租给农丰兑进行生产，后来这家企业搬迁后张某就正式在此开始建设生产设备并投入生产的。农丰兑租赁时间为2020年1月1日至2024年12月30日，农丰兑于2021年7月份停止生产并搬迁，提前终止合同。2023年5月15日，被申请人执法人员制作《江门市生态环境局调查询问笔录》，申请人及其法定代表人张某对该笔录盖章、签名确认。

  2023年4月28日，被申请人根据检查的情况制作《江门市生态环境局行政处罚案件立案审批表》。2023年5月16日，被申请人制作《江门市生态环境局案件调查报告》。2023年5月18日，被申请人拟作出行政处罚决定的法制审核通过。2023年5月19日，被申请人对申请人及其直接负责的主管人员张某“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用”案进行集体讨论。2023年5月24日，被申请人作出江江环罚听告〔2023〕X号《行政处罚听证告知书》、江江环改〔2023〕X号《责令改正违法行为决定书》，上述文书于2023年5月29日送达给申请人。2023年6月8日，被申请人拟作出行政处罚决定的法制审核通过。2023年6月9日，被申请人对申请人及其直接负责的主管人员张某“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用”案进行集体讨论。2023年6月14日，被申请人作出江江环罚〔2023〕X号《行政处罚决定书》，行政处罚决定书于2023年6月16日送达给申请人。

  《中华人民共和国环境保护法》（2014修订）第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。” 《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十条第一款“环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。”《环境行政处罚办法》（2010修订）第十七条第一款“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”依据上述规定，被申请人作为江门市生态环境保护主管部门，对本行政区域内的环境保护工作具有监督管理的职权，有权对行政相对人的违法行为实施行政处罚，其行政处罚主体资格合法。

  二、被申请人作出涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。

  《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第十五条规定：“建设项目需要配套的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或使用。从上述规定可知，对需要编制环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或使用。本案中，被申请人执法人员对申请人进行现场检查发现，申请人营业范围为“生产：水泥制品；销售：水泥、树脂、石膏。”，从申请人使用的原材料、生产工艺、产品及项目对环境的影响程度看，其从事石膏、水泥制品制造，该项目的项目类别属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）第二十七项 “非金属矿物制品业30”中第55类“石膏、水泥制品及类似制品制造 302”，其中“商品混凝土；砼结构构件制造；水泥制品制造”项目应当编制环境影响报告表。申请人从事的“水泥制品”按上述规定应向环境保护行政主管部门编制环境影响报告表，配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用。申请人没有配套建设环境保护设施就投入生产，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》附件1§1.8和《江门市实施＜广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定＞细则》第五条、第七条裁量标准的规定，结合申请人违背法律规定的行为的事实、性质及情节，被申请人对申请人的违背法律规定的行为处人民币26万元｛罚款金额26万元=初步罚款金额26万元[裁量百分值总和26%（裁量起点20%+环境保护设施未建成6%）×100万元]+初步罚款金额26万元×5%×调整系数总和0（积极配合调查取证、近二年同类违背法律规定的行为情况的情节已经在权重裁量中体现，则不再重复计算该情节）｝罚款的行政处罚决定并无不当。

  被申请人在执法时，始终有两名以上执法人员执法，执法人员制作了现场检查（勘察）记录、现场调查询问笔录、现场照片。被申请人根据上述材料初步认定申请人违法事实成立，随后制作、送达了行政处罚听证告知书，保障了申请人的知情权、陈述和申辩权。被申请人作出行政处罚的书面决定送达给申请人，告知申请人依法享有的救济权利。上述程序符合《中华人民共和国行政处罚法》《环境行政处罚办法》的程序规定。

  综上，被申请人作出的江江环罚〔2023〕X号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

  根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持被申请人作出的江江环罚〔2023〕X号《行政处罚决定书》。

  申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，以被申请人和本府为共同被告，向江门市江海区人民法院起诉。